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Assemblée nationale adoptant en première lecture le projet de loi relatif à la protection des enfants le 21 juillet 2026. - Crédit photo : © Boyer Avocats
Crédit photo : © Boyer Avocats

Protection de l'enfance : ce que l'Assemblée Nationale a réellement adopté en première lecture

Temps de lecture : 10 min.
Auteur : Jean-Christophe Boyer
Publié le : 23/07/2026 23 juillet juil. 07 2026
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Entre réforme de l'aide sociale à l'enfance, durcissement de la répression pénale et contrôle renforcé des professionnels, un texte profondément remanié avant son examen par le Sénat.
 

Introduction


Le 21 juillet 2026, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture le projet de loi relatif à la protection des enfants.

Le texte adopté dépasse très largement le projet initial présenté par le Gouvernement. Alors que celui-ci était principalement consacré à la réforme de la protection de l'enfance et de l'aide sociale à l'enfance (ASE), les débats parlementaires l'ont progressivement enrichi de nombreuses dispositions civiles, administratives et pénales, notamment à la suite des affaires ayant récemment marqué l'opinion publique.

Parmi les mesures les plus emblématiques figurent la réclusion criminelle à perpétuité pour certains viols commis en série sur des mineurs de moins de quinze ans, le renforcement du contrôle d'honorabilité des personnes intervenant auprès des mineurs, la création d'une ordonnance de sûreté de l'enfant, la réforme des placements et du recours aux tiers dignes de confiance, ainsi que plusieurs dispositions destinées à accélérer le traitement judiciaire des violences commises sur les enfants.

L'adoption de ce texte ne constitue toutefois qu'une première étape. En procédure accélérée, il sera désormais examiné par le Sénat avant, le cas échéant, une commission mixte paritaire ou une nouvelle lecture devant les deux assemblées. Rien n'est donc définitivement acquis.

Pour mesurer la portée de cette réforme, il convient de revenir sur la dynamique qui a conduit à ce texte, puis sur le rôle déterminant joué par le Conseil d'État dans sa sécurisation juridique avant son examen par le Parlement.

1. D'un projet de réforme de la protection de l'enfance à un texte profondément enrichi par le Parlement

1.1. Un projet initial centré sur la réforme de l'aide sociale à l'enfance


Déposé au printemps 2026 (27 mai 2026), le projet de loi poursuivait un objectif relativement circonscrit : améliorer le fonctionnement de la protection de l'enfance.

Son ambition reposait principalement sur trois axes.

Le premier consistait à mieux stabiliser le parcours des enfants confiés en limitant les placements de longue durée sans réexamen judiciaire et en développant une véritable réflexion sur leur projet de vie.

Le deuxième visait à renforcer l'accueil familial, notamment par un recours plus important aux tiers dignes de confiance et par une réforme du statut des assistants familiaux afin de répondre à la crise du recrutement.

Enfin, le troisième axe portait sur la sécurisation des établissements accueillant des mineurs grâce à un renforcement du contrôle d'honorabilité des professionnels et bénévoles intervenant auprès des enfants.

À ce stade, le projet relevait essentiellement du droit de la protection de l'enfance. Le volet pénal demeurait relativement limité.

1.2. La lettre rectificative et les débats parlementaires : un changement de dimension


L'équilibre initial du texte a profondément évolué avec le dépôt, le 1er juillet 2026, d'une lettre rectificative du Gouvernement (n° 3000).

Dans le contexte de plusieurs affaires criminelles ayant suscité une vive émotion, notamment l'affaire Lyhanna, le Gouvernement a souhaité compléter son projet par plusieurs dispositions de politique pénale.

Ont ainsi été introduites des mesures relatives à la réclusion criminelle à perpétuité pour certains viols commis en série sur des mineurs de moins de quinze ans, à l'accélération des enquêtes concernant les mineurs victimes, au renforcement de l'information des victimes, au contrôle des accueils collectifs de mineurs et à l'exécution des peines.

Les débats parlementaires ont ensuite considérablement enrichi le texte.

Plus de mille amendements ont été examinés — 1 238 en commission spéciale, puis 1 218 supplémentaires en séance publique — et le projet est progressivement devenu une réforme globale mêlant droit civil, droit de la protection de l'enfance, droit administratif et droit pénal.

L'article relatif à la perpétuité illustre parfaitement cette évolution. D'abord rejeté lors des débats du 17 juillet 2026, il a finalement été rétabli en seconde délibération avant le vote définitif de l'Assemblée nationale le 21 juillet 2026.

Le texte adopté en première lecture est ainsi très éloigné du projet gouvernemental initial.

2. Le Conseil d'État : garant de la sécurité juridique de la réforme

2.1. Un contrôle approfondi du projet initial


Saisi conformément à l'article 39 de la Constitution le 3 avril 2026, le Conseil d'État a rendu un premier avis particulièrement substantiel sur le projet de loi avis n° 410836, délibéré par l'assemblée générale du Conseil d'État le 13 mai 2026 puis adopté par la commission permanente le 18 mai 2026.

Sans remettre en cause ses objectifs, il a invité le Gouvernement à revoir plusieurs dispositifs afin d'en garantir la conformité aux principes fondamentaux du droit.

L'une de ses principales observations concerne l'ordonnance de sûreté de l'enfant, que le projet de loi entendait créer, dans sa version initiale, pour permettre au juge des enfants ou, en cas d'urgence, au procureur de la République, d'ordonner le placement immédiat de l'enfant, la compétence du juge des enfants pouvant s'exercer nonobstant toute décision antérieure du juge aux affaires familiales, dès lors qu'un fait nouveau de nature à entraîner un danger pour le mineur s'est révélé postérieurement à cette décision (avis n° 410836, § 38).

Examinant ce dispositif au regard du principe d'égalité devant la justice, de l'objectif de bonne administration de la justice et du droit à un recours juridictionnel effectif, le Conseil d'État a estimé que sa version initiale présentait « de nombreuses fragilités » (§ 40) .

En effet, le procureur de la République, magistrat du parquet qui ne présente pas les mêmes garanties d'indépendance que les juges du siège, pouvait y prononcer des mesures sans articulation suffisante avec le droit à la vie privée et familiale, le droit au logement et le droit au recours.

Pour y remédier, le Gouvernement a corrigé le texte avant même son dépôt au Parlement, par l'une des saisines rectificatives adressées au Conseil d'État au cours de son examen de mai 2026, une correction interne à la phase de consultation, distincte et antérieure de plusieurs semaines à la lettre rectificative n° 3000 du 1er juillet évoquée plus haut.

Le procureur de la République ne peut désormais délivrer une ordonnance de sûreté de l'enfant que si les faits paraissent établis et de nature à justifier son intervention immédiate et provisoire, à charge pour lui de saisir le juge des enfants dans un délai de huit jours pour que ce dernier maintienne, modifie ou rapporte la mesure (§ 41). Le juge aux affaires familiales, s'il est saisi de mesures identiques, sursoit à statuer tant que l'ordonnance de sûreté est en vigueur, pour une durée qui ne peut excéder six mois, tout en conservant sa compétence exclusive sur l'exercice de l'autorité parentale (§ 42-43).

Au vu de ces garanties, le Conseil d'État a estimé que le texte ainsi modifié n'opérait plus une conciliation manifestement disproportionnée entre les droits fondamentaux en cause (§ 43).

Ce même équilibre devait, quelques semaines plus tard, trouver un écho inattendu. Le 16 juillet 2026, en assemblée générale, le Conseil d'État rendait un nouvel avis, non plus sur le projet de loi relatif à la protection des enfants, mais sur un texte sans lien de procédure avec lui.

Une proposition de loi parlementaire visant à lutter contre les violences sexistes et sexuelles, déposée séparément à l'Assemblée nationale sous le n° 2169. C'est pourtant au dispositif de l'article 6 du projet de loi relatif à la protection des enfants que le Conseil d'État se réfère alors, le citant comme modèle d'articulation des compétences entre juge aux affaires familiales et juge des enfants (avis n° 411095, point 112). La confirmation vient ainsi, par un chemin détourné, d'une institution qui a rarement l'occasion de se répéter. Elle ne s'ajoute pas à l'avis rendu sur le projet de loi lui-même, mais en corrobore, de l'extérieur, la cohérence.

Le Conseil d'Etat formule également plusieurs observations sur le contrôle d'honorabilité. S'il approuve le principe d'un renforcement des vérifications, il regrette que ses propres préconisations, formulées dans une note du 10 juillet 2025 sur l'unification et la simplification des modalités de contrôle des professionnels et bénévoles en contact avec des personnes vulnérables, n'aient pas davantage été suivies.

Le dispositif retenu, loin de proposer « une évolution (plus) globale du cadre juridique applicable », « reste disparate et encore incomplet » (§ 20, qui prolonge les recommandations formulées au § 7) ; certaines de ses composantes, relatives aux tiers dignes de confiance, aux bénévoles et aux candidats à l'adoption, présentent même un « caractère éclaté » qui « nuit à la lisibilité » de l'ensemble (§ 23).

Il rappelle enfin que l'existence de ces régimes d'incapacité, aussi élaborés soient-ils, « ne doit aucunement venir atténuer la responsabilité de l'autorité administrative compétente, ordinale le cas échéant, ou de l'employeur » à l'égard des enfants et des personnes vulnérables dont ils ont la charge, « un devoir permanent » s'imposant à ces autorités et employeurs au-delà des seuls textes régissant les contrôles (§ 37).

2.2. Les observations du Conseil d'État sur le renforcement du volet pénal


Le Conseil d'État a également été saisi de la lettre rectificative introduisant les nouvelles dispositions pénales, sur laquelle il a rendu, le 25 juin 2026, l'avis n° 411110.

Concernant la réclusion criminelle à perpétuité pour certains viols commis en série sur des mineurs de moins de quinze ans, il estime que ces dispositions « ne se heurtent à aucun obstacle d'ordre constitutionnel » ni « conventionnel », en l'absence de « disproportion manifeste entre l'infraction que le projet de loi veut réprimer et la peine encourue qu'il prévoit » (§ 16).

Il attire cependant l'attention du Gouvernement sur la cohérence de l'échelle des peines. Constatant que le viol ayant entraîné la mort est puni de trente ans de réclusion criminelle (article 222-25 du code pénal) et que le viol en concours est puni, en l'absence de victime mineure de quinze ans, de vingt ans de réclusion criminelle, « le Conseil d'État invite le Gouvernement à rechercher une plus grande cohérence dans l'échelle des peines en matière de viol » (§ 17).

Il est également intéressant de constater que cette même préoccupation de cohérence de l'échelle des peines du viol se retrouve, de façon convergente dans un texte distinct, celui de l'avis n° 411095 du 16 juillet 2026 sur la proposition de loi n° 2169 (points 81 à 83), qui relève à son tour que le cumul de plusieurs circonstances aggravantes du viol n'est pas nécessairement sanctionné plus sévèrement que chacune d'elles prise isolément.

L'avis comporte également plusieurs réserves concernant les nouvelles règles procédurales. S'agissant des délais imposés aux enquêteurs, le Conseil d'État relève que « l'obligation de réaliser "les actes d'investigation essentiels à l'enquête dans les meilleurs délais" se borne à décrire le contenu même d'une enquête judiciaire et est dépourvue de valeur normative » (§ 10).

Ces avis illustrent pleinement la mission du Conseil d'État. Son rôle n’est pas d’apprécier l'opportunité politique des choix du Gouvernement, mais de garantir la sécurité juridique des textes avant leur examen par le Parlement.

Conclusion


Le vote intervenu le 21 juillet 2026 constitue une étape importante dans l'évolution du droit de la protection de l'enfance.

L'Assemblée nationale a adopté un texte profondément transformé par rapport au projet gouvernemental initial, associant désormais réforme de l'aide sociale à l'enfance, renforcement du contrôle des professionnels, amélioration des procédures de protection et durcissement significatif de la répression pénale des violences sexuelles commises sur les mineurs.

Cette première lecture ne clôt cependant pas le débat.

Le Sénat disposera de la faculté de modifier l'ensemble des dispositions adoptées, qu'il s'agisse de la réclusion criminelle à perpétuité, des nouvelles règles relatives aux placements, du contrôle d'honorabilité ou encore de l'ordonnance de sûreté de l'enfant.

La navette parlementaire permettra également de mesurer si l'équilibre recherché par le Conseil d'État entre efficacité de la protection des enfants, cohérence du droit pénal et respect des garanties fondamentales sera préservé.

Au-delà des débats politiques, l'enjeu est considérable. La protection de l'enfance ne dépend pas uniquement de l'adoption de nouvelles règles. Elle suppose également que les juridictions, les services de l'aide sociale à l'enfance, les forces d'enquête, les professionnels de santé, les établissements d'accueil et les collectivités disposent des moyens humains et matériels nécessaires pour rendre ces nouvelles dispositions pleinement effectives. C'est sans doute sur ce terrain que la réforme sera, à terme, véritablement jugée.
 
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